一、政策背景与立法必要性
油气管网作为连接油气上下游的关键基础设施，具有典型的自然垄断属性。长期以来，我国油气管网设施开放程度不足，导致市场主体参与受限、资源配置效率低下，甚至引发保供矛盾。2025年10月，国家发展改革委与国家能源局联合发布《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称《监管办法》），旨在通过法治化手段破解行业痛点，推动形成“X+1+X”的油气市场体系（即上游多元主体、中游独立管网、下游多元竞争）。
此次立法具有三重必要性：
- 落实中央改革要求：党的二十届三中全会明确提出推进能源领域自然垄断环节独立运营与竞争性环节市场化改革，《监管办法》是具体实践；
- 细化《能源法》规定：2024年通过的《中华人民共和国能源法》第四十三条要求能源输送管网公平开放，《监管办法》进一步明确操作细则；
- 强化监管执法权威：原有监管办法因文件层级限制缺乏罚则条款，导致执法手段不足，《监管办法》升格为部门规章，增设行政处罚条款，提升监管效能。
二、核心制度创新与法律突破
《监管办法》在制度设计上实现了五大突破，构建了覆盖全链条的法治化监管框架：
（一）明确公平开放范围与责任主体
- 监管范围全覆盖：
- 包括国家管网集团运营的管道、LNG接收站、地下储气库等设施；
- 涵盖油气央企、地方国企、民营企业等各类主体运营的管网设施；
- 明确排除城镇燃气设施、加油站等非公共管网设施。
- 运营企业责任强化：
- 要求管网企业建立用户注册制度，公开服务信息，无歧视提供输送、储存等服务；
- 禁止以不合理条件拒绝符合条件的用户，或通过增加管输距离等方式变相提高成本。
（二）细化服务标准与合同管理
- 服务受理规范化：
- 集中受理容量服务时，需公平分配剩余能力；分散受理时，5个工作日内回复；
- 简化应急保供资源、长贸气合同项下进口天然气等特殊资源的受理流程。
- 合同履约强制化：
- 明确管网企业无正当理由不得拖延、中断或取消合同执行；
- 用户未按合同提取资源或窗口期的，视为放弃服务能力，管网企业可依约处理。
（三）构建信息透明与信用监管体系
- 分级信息公开：
- 基础信息（如设施能力）需主动向社会公开；
- 剩余能力、运行情况等敏感信息需向已注册用户披露。
- 信用监管机制：
- 管网企业与用户均需履行保密义务，泄露商业秘密需承担经济赔偿与法律责任；
- 建立用户信用档案，对恶意扰乱市场秩序的行为设置5种违规情形及处罚标准。
（四）增设行政处罚条款，强化执法权威
- 管网企业违规情形：
- 明确9种违法情形，包括拒绝开放、制定歧视性条款、未按合同履约等；
- 处罚措施包括警告、罚款、责令整改，情节严重者可吊销运营资质。
- 用户违规情形：
- 规定5种用户违法情形，如提供虚假信息、恶意占用资源等；
- 处罚措施包括限制服务、纳入信用黑名单，构成犯罪的依法追究刑事责任。
（五）推动全国统一大市场建设
- 破除区域壁垒：
- 要求省内管网设施同步开放，避免“地方保护主义”导致的市场分割；
- 促进主干管网与支线管网互联互通，提升资源跨区域调配能力。
- 支持多元化市场主体：
- 为民营油气企业、贸易商等提供平等接入机会，激发市场活力；
- 推动油气区域市场繁荣，为全国统一大市场奠定基础。
三、法律实践意义与行业影响
（一）对油气企业的合规指引
- 管网企业：需完善内部管理制度，建立独立的财务核算体系，避免管输业务与销售业务混同；
- 上游企业：可依据《监管办法》要求管网企业提供透明、无歧视的服务，降低交易成本；
- 下游用户：需严格履行合同义务，避免因违规行为被纳入信用黑名单。
（二）对监管机构的执法赋能
- 明确执法权限：国家能源局及其派出机构、地方能源主管部门构成“三位一体”监管体系，可依法实施现场检查、行政处罚；
- 细化处罚标准：针对不同违规情形设定梯度处罚措施，提升执法可操作性。
（三）对能源安全的保障作用
- 提升设施利用效率：通过公平开放减少管网闲置，增强应急保供能力；
- 防范市场风险：规范市场主体行为，避免无序竞争导致的资源浪费与供应中断。
