规范管理，推动城镇高质量发展

前言

城镇开发边界作为国土空间规划体系中的核心控制线之一，是约束城镇无序扩张、推动集约紧凑发展的关键工具。2026年2月，自然资源部印发《城镇开发边界管理办法（试行）》（自然资规〔2026〕1号，以下简称《办法》），明确了城镇开发边界的划定、实施、调整和监督全流程规则，为优化国土空间格局、推动城镇高质量发展提供了制度保障。本文从政策背景、核心内容、实施意义三个维度，对《办法》进行系统解读。

一、政策背景：从“划定”到“管好用好”的升级

1. 顶层设计要求
   党的二十届四中全会提出“优化国土空间发展格局”“完善国土空间规划体系”，明确要求落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”。中央城市工作会议进一步强调，城市发展需从“增量扩张”转向“存量提质”，推动集约高效发展。

2. 实践问题导向
   过去城镇开发边界存在划定标准不一、调整机制缺失、管控弹性不足等问题，导致部分地区“一划定就僵化”，难以适应重大项目落地、城乡融合发展等合理需求。2023年自然资源部印发的《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》初步解决了“怎么管”的问题，但需进一步制度化、规范化。

3. “十五五”规划衔接
   《办法》与“十五五”规划在时间节点、战略目标上高度契合，通过严控增量、盘活存量、优化布局，推动城镇发展从“规模扩张”向“质量提升”转型，为高质量发展提供空间支撑。

二、核心内容：刚性管控与弹性适配的平衡

《办法》围绕“划、管、用、调、监”全流程，构建了“底线约束+动态优化”的管理体系，核心内容包括以下方面：

1. 划定原则：避让不适宜区域，严守空间底线

• 避让清单：划定城镇开发边界需避让连片优质耕地、自然生态空间、地质灾害极高/高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区等不适宜建设区域。
• 形态完整：充分利用河流、山川、铁路、高速公路等自然地理和地物边界，确保边界形态完整、便于管理，从源头规避空间安全风险。

2. 增量约束：以基数定规模，倒逼集约发展

• 扩展倍数机制：以规划基期年现状城镇建设用地规模为基数设置扩展倍数，框定增量用地规模，并将其作为国土空间总体规划的约束性指标。例如，某县现状建设用地10万亩，扩展倍数1.3倍，则未来15年增量空间为3万亩。
• 分类管控：对超大特大城市、人均城镇建设用地超标的城市，从严控制增量，倒逼其通过城市更新、低效用地再开发提升土地利用效率。

3. 建设导向：集中集聚，严控边界外开发

• 边界内建设：推动城镇建设用地向开发边界内集中，促进土地混合利用和用途合理转换。例如，允许“商住混合”“工改商”等弹性用地性质，支持新产业新业态发展。
• 边界外管控：
  • 禁止规划新增城镇集中建设用地（含各类开发区、非农产业园区）；
  • 原则上不新增城镇居住用地，仅允许国有农场安置、重点项目拆迁安置等特殊情况；
  • 仅允许布局有特定选址要求的独立城镇建设用地（如旅游开发、能源资源开发、邻避设施等），且需纳入扩展倍数统筹核算。

4. 调整机制：三类情形破解“一划定就僵化”

• 局部优化：
  • 适用情形：国家和省重大战略实施、行政区划调整、灾后重建、耕地/生态红线优化等7类情形。
  • 审批规则：前6类由省级自然资源主管部门批准；第7类（城镇功能布局优化）由省级政府批准，国务院审批规划的城市需报自然资源部备案。
  • 限制条件：不突破约束性指标、不重大影响城镇空间结构，原则上不产生新的天窗和破碎图斑。
• 技术修正：
  • 针对用地勘界、比例尺精度、权属衔接等技术原因的边界调整，无需单独报批，由规划编制机关结合规划审批、项目用地报批及时开展，定期更新数据。
• 增补开发边界：
  • 适用情形：
    1. 填海成陆区域重大项目落地；
    2. 国家级能源化工产业基地项目建设；
    3. 灾害避险搬迁、生态保护红线内现状建设用地退出形成的节余指标折算；
    4. 其他符合国家政策的情形。
  • 管控要求：增补部分不计入扩展倍数核算，且需汇交至全国国土空间规划“一张图”封闭运行。

5. 全生命周期管理：动态监测与督察考核

• 数据汇交：开发边界的划定、调整、增补等变化需及时逐级汇交至全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”，实现动态更新。
• 督察考核：国家自然资源督察机构将开发边界管控落实情况作为督察重要内容，强化政策执行的刚性约束。

三、实施意义：多重目标下的实践价值

1. 推动城镇集约发展
   通过增量约束和边界管控，倒逼各地盘活存量用地，推动城市更新和土地集约利用，破解“摊大饼”式扩张问题。例如，超大特大城市需通过存量用地再开发满足发展需求，促进产业转型升级和职住平衡。

2. 保障重大项目落地
   通过增补开发边界、优化调整机制，为国家级能源化工基地、历史围填海区域重大项目、灾害避险搬迁等预留空间，避免规划与发展实际脱节。例如，允许国家级能源化工产业基地在边界外布局工业用地，但严禁商品住房开发。

3. 促进区域协调发展
   支持省级统筹调配增量用地规模，根据主体功能定位、人口变化趋势等，对省域内市县间的扩展倍数进行平衡，优化空间资源配置。例如，发展快、项目多的地区可优先保障用地需求，重大跨区域项目可在更大范围内精准匹配空间资源。

4. 完善国土空间规划体系
   《办法》填补了全国性城镇开发边界管理细则的空白，推动开发边界管理从“划定落地”向“精细化管控、全生命周期管理”转型，是纵深推进“多规合一”改革的重要制度成果。

结语

《城镇开发边界管理办法（试行）》的出台，标志着我国城镇开发边界管理进入制度化、规范化新阶段。通过刚性约束与弹性适配的结合，既守住了耕地保护、生态安全等底线，又为重大战略实施、城乡融合发展等预留了空间。对于地方而言，落实《办法》需夯实基础数据、细化配套规则、严守管控底线，确保城镇建设始终在边界内有序开展，为高质量发展提供坚实的空间保障。